Обсуждение республиканского бюджета в мажилисе, фото primeminister.kz
Артур Абдуллин, специально для «Власти»
На фоне бюджетного дефицита в Казахстане становится особенно заметно, насколько сильно республиканский бюджет зависим от средств Национального фонда, а местные бюджеты — от трансфертов из республиканского. Сейчас только два города и один регион являются донорами: Алматы, Астана и Атырауская область. Остальные более чем на 50% зависят от дотаций из центра, а Туркестанская область — почти на 80%.
В связи с этим власти заявили о планах реформировать систему межбюджетных отношений — рационализировать распределение трансфертов и углубить фискальную децентрализацию. Часть изменений уже вошла в принятый в марте этого года новый Бюджетный кодекс, а часть пока существует на уровне высказываний отдельных чиновников.
Несмотря на отдельные важные изменения, новая политика межбюджетных отношений едва ли поможет сократить неравенство между регионами и повысить их самостоятельность. Регионы и раньше могли по своему усмотрению расходовать излишки, оставшиеся после финансирования обязательных расходов, но это не улучшило их положение. Нововведения дадут такой же ограниченный эффект из-за низкой налогооблагаемой базы в большинстве областей.
Трансферты, подчиненные системе региональных стандартов
В начале июня во время правительственного часа в мажилисе министр национальной экономики Серик Жумангарин рассказал о планах по реформированию межбюджетных отношений. Общая логика предстоящих изменений — рационализация распределения государственных средств между регионами и разными уровнями бюджета.
В частности, Жумангарин заявил о намерении перестроить систему трансфертов из республиканского бюджета. В Казахстане межбюджетные трансферты делятся на два типа: общего характера (формируются на три года и рассчитываются как разница между планируемыми доходами и расходами) и целевые (направляются на конкретные проекты либо на компенсацию потерь нижестоящих или вышестоящих бюджетов).
Сейчас значительная часть средств местных бюджетов формируется за счет дотаций из центра, при этом размер выделяемых средств часто не соответствует реальным потребностям населенных пунктов.
Как отмечает политолог Ильяс Есдаулетов, это происходит из-за того, что распределение целевых трансфертов сильно зависит от неформальных договоренностей. По его словам, большую роль в этом процессе играют два фактора: способность местных чиновников обосновать необходимость выделения средств и то, какие связи и инструменты для лоббирования они имеют.
«Часто эти два фактора совпадают. В крупных городах и более развитых областях обычно оказываются более пробивные акимы, потому что влиятельных людей не отправляют, условно говоря, в Улытаускую область. И в результате получается так, что зажиточные регионы, у которых и так все достаточно хорошо, получают больше целевых трансфертов», — рассказывает исследователь.
Чтобы сгладить неравномерное и нерациональное распределение средств, власти планируют привязать выплаты из республиканского бюджета к показателям системы региональных стандартов (СРС).
СРС была разработана еще в 2019 году, а в 2023 ее дополнили рядом изменений. Однако раньше, по словам Есдаулетова, СРС использовалась как аналитический инструмент для властей и не имела четкой привязки к вопросам финансирования. Теперь же ее хотят сделать инструментом бюджетной политики.
Система включает оценку уровня обеспеченности территории по 12 направлениям: образование; здравоохранение; социальное обеспечение; инженерная, транспортная, дорожная и бытовая инфраструктура; культура и спорт; обеспечение безопасности и защиты окружающей среды; инфокоммуникация; услуги, досуг и отдых.
По словам Жумангарина, показатели будут выравниваться до средне-районного, областного и республиканского уровней. Иными словами, регионы, развитые слабее, будут получать больше финансирования, чтобы подтянуть показатели до средних.
По мнению Есдаулетова, привязка к СРС полностью не исключит неформальные институты лоббирования, но станет дополнительным инструментом, с помощью которого регионы смогут добиваться большего финансирования. «Стремление выровнять дисбалансы в развитии — это очень правильно. Потому что важно, чтобы в Казахстане у людей было примерно одинаковое качество жизни вне зависимости от того, где они родились», — считает политолог.
При этом одновременно власти планируют сократить целевые трансферты. Среди программ, от финансирования которых собираются отказаться, Жумангарин упомянул «Ауыл ел бесігі», «Развитие окраин городов», а также бюджетные инвестпроекты в малых и моногородах.
«Из республиканского бюджета [в рамках целевых трансфертов] будут финансироваться только объекты общестранового значения и критическая инфраструктура. Это проекты со значительной стоимостью, которые дадут высокий социально-экономический эффект», — подчеркнул министр.
Все, что раньше имело отношение к тратам на базовую инфраструктуру (обеспечение водой, ремонт дорог, ЖКХ) и финансировалось в рамках целевых программ вроде «Ауыл ел бесігі», теперь будет включаться в инвестиционный план региона на три года иоплачиваться либо из местных бюджетов, либо из трансфертов общего характера с привязкой к показателям СРС.
Развитие за свой счет?
Как отмечает Мадина Джунусова, PhD в области государственной политики, эта реформа предполагает также отказ от программ развития регионов, которые раньше разрабатывались правительством на пять лет.
«Вместо этого предполагается, что местные органы власти на уровне области будут разрабатывать программы развития на основе региональных стандартов и включать их в бюджетный план», — рассказывает исследовательница.
Однако проблема, по ее словам, заключается в том, что бюджет закладывается на три года, а инфраструктурные проекты, как правило, требуют более длительного планирования и финансирования.
«Для того, чтобы их реализовывать, на местном уровне должна быть возможность направлять на долгосрочные проекты излишек бюджета, оставшийся после закрытия обязательных трат, как это происходит в Алматы и Астане. Однако в случае малых городов это будет сложнее реализовать, так как у них слабая налогооблагаемая база. Например, добывающие города не получают почти никаких налоговых выгод от добывающей промышленности, которая оперирует на их территории», — подчеркивает Джунусова.
Во время выступления в мажилисе Жумангарин заявлял, что теперь «излишки доходов местные бюджеты смогут направлять на погашение долговых обязательств и финансирование инфраструктурных проектов: дорог, объектов ЖКХ, газификацию».
По словам директора «Института развития местного самоуправления» Сергея Худякова, законодательство и раньше позволяло регионам использовать излишки, оставшиеся после закрытия обязательных расходов, для финансирования собственных инициатив.
«Но сейчас этот излишек остается только у Алматы, Астаны и Атырауской области. Чтобы он был и у других регионов, нужно изменять потоки поступления налогов. Так больше налогов будет оставаться на местах», — отмечает Худяков.
Фискальная децентрализация
Увеличение доходов местных бюджетов — еще одна цель реформ. По словам Жумангарина, согласно новому Бюджетному кодексу, 40% доходов местных бюджетов будут формироваться из собственных налоговых и неналоговых поступлений.
Впрочем, глава Миннацэкономики не уточнил, какого именно уровня бюджета коснутся эти изменения.
В Казахстане существует четыре уровня бюджета: республиканский, через который также распределяются средства Нацфонда (первый уровень); областной бюджет и бюджет городов республиканского значения (второй уровень); районный бюджет и бюджет городов областного значения (третий уровень); бюджет городов районного значения, сел, поселков и сельских округов (четвертый уровень, появился в 2018 году).
Местными можно считать все уровни, кроме республиканского. И если в среднем 40% доходов областных бюджетов, по словам Есдаулетова, формируются за счет локальной экономики, зависимость районных бюджетов гораздо выше, а бюджеты городов районного значения и сел почти полностью зависят от дотаций. Однако системной и точной статистики по третьему и четвертому уровням бюджета нет, только данные по отдельным районам и населенным пунктам.
Как отмечает Есдаулетов, рост доходов и фискальной самостоятельности регионов произошел, когда в 2020 году корпоративный подоходный налог (КПН) на малый и средний бизнес передали с республиканского уровня на областной. Причем по решению маслихатов не менее 50% от этих поступлений должны были передаваться на районный уровень.
Согласно новому Бюджетному кодексу, весь КПН от МСБ теперь передается в ведение районных бюджетов. То же касается и индивидуального подоходного налога (ИПН), который раньше распределялся областным маслихатом в произвольной пропорции между областью и районом.
По словам Есдаулетова, оба налога вносят большой вклад в государственную казну. «И если собственные доходы районов действительно вырастут до 40%, это будет уже большая реформа», — констатирует он.
По расчетам Миннацэкономики, в результате всех нововведений 70% доходов областей будут сосредоточены в районных бюджетах и бюджетах городов областного значения.
Однако четвертого уровня бюджета нынешние реформы почти не касаются. Единственный новый налог, который закрепили за городами районного значения и селами — налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина, гравий и другие), подземные воды и лечебные грязи, находящиеся на территории населенного пункта.
По словам Есдаулетова, оценить вклад налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых сейчас сложно — раньше его не существовало. Все будет зависеть от фактической налоговой базы и ставки.
«Раньше на четвертый уровень передавали только мелкие сборы, которые существенно их самостоятельность не повышали. Этот уровень ввели в 2018 году, и задача была скорее в том, чтобы просто научить сельских акимов работать с системой», — подчеркивает Есдаулетов.
«Если нет бизнеса, налог ситуацию не изменит»
Хотя в среднем собственные доходы областных бюджетов составляют 40-50%, некоторые регионы очень сильно зависят от трансфертов из республиканского бюджета. Так, по словам депутата Мажилиса Бакытжана Базарбека, область Жетысу на 71% зависит от трансфертов, а Туркестанская — на 79%.
Из-за того, что у некоторых регионов низкая налогооблагаемая база, само по себе увеличение некоторых налоговых поступлений, не даст им больше самостоятельности, считает Мадина Джунусова.
«Если там нет бизнеса, то налог на МСБ ситуацию не изменит и дополнительные средства для развития не появятся. Откуда они возьмут излишек, если экономика этих городов слабая, а местные органы управления не имеют полномочий для улучшения бизнес-климата, например, за счет предоставления налоговых льгот?», — говорит исследовательница.
По словам Есдаулетова, теоретически фискальная децентрализация как раз должна мотивировать местные власти заниматься развитием экономики, потому что она позволяет видеть прямую зависимость муниципальных доходов от степени экономического развития.
«Так, например, произошло в Китае: когда небольшим городам дали возможность собирать больше налогов и формировать излишки, это привело к мощному росту экономической активности, развитию инфраструктуры и многому другому», — рассказывает политолог.
Как отмечает Джунусова, в Казахстане до принятия в 2004 году первого Бюджетного кодекса существовала другая система распределения налогов. По ней многие крупные налоги оставались на местах, и это действительно мотивировало акиматы вкладываться в развитие.
Согласно докладу Всемирного банка, до 1997 года за областями был закреплен НДС, а до 2001 — не менее 50% КПН (в том числе на крупный бизнес) и 15% акциза на сырую нефть, 100% ИПН и 100% налога на заработную плату (сейчас разделен на НДФЛ, социальные отчисления и так далее).
«При разработке фискальных реформ нужно смотреть на то, какие значимые налоги на местном уровне в конкретных регионах забираются в республиканский бюджет и потом возвращаются в виде трансфертов. Может быть, не нужно так усложнять процесс и следует оставлять их изначально на местах?», — говорит исследовательница.
Джунусова подчеркивает, что возможность распоряжаться бюджетом складывается из доступа к ресурсам — на чем местные власти могут зарабатывать и где они могут строить инфраструктуру.
«Например, в добывающих и промышленных городах, где уже завершилась добыча, сложно получить доступ к земле. Бывшие промышленные территории все еще находятся на балансе министерства промышленности и строительства. Когда производства закрываются, не все земли передаются автоматически акимату. А если передаются, то они все еще не могут быть использованы для гражданского строительства, так как не прошли полную рекультивацию и очистку. В итоге часто получается так, что просто негде строить те же объекты туризма или социальной инфраструктуры», — рассказывает эксперт.
По мнению исследовательницы, чиновники пока не объяснили четко, каких результатов хотят добиться за счет новой бюджетной политики, каким образом она даст нужный эффект, и не предложили систему мониторинга и оценки ее результатов.
«Учитывая текущую ситуацию в экономике, давление на бизнес и то, что централизация происходила в течение нескольких лет, нельзя просто взять и децентрализовать часть налогов, ожидая, что все города сразу получат крупные доходы и будут эффективно инвестировать их в городское развитие», — заключает Джунусова.