маслихат Акмолинской области, фото inform.kz
Почему в Казахстане не удается ввести принципы местного
самоуправления и с чего стоит начать их реализацию
Более 20 лет центральные власти Казахстана обсуждают внедрение системы местного самоуправления, которая позволила бы гражданам на местах определять траекторию развития своих населенных пунктов. Но принимая новые концепции и законы они не стремятся расширить политические и экономические полномочия жителей регионов, опасаясь управленческого хаоса и сепаратистских настроений. Власть поговорила с директором «Института развития местного самоуправления» Сергеем Худяковым о том, насколько оправдано беспокойство республиканских властей, где сегодня находится обсуждение реформы местного самоуправления и с каких шагов стоило бы начать ее реализацию.
Как мы пришли к нынешнему состоянию системы местного самоуправления?
С чего всё началось? В 1995 году были внесены изменения в Конституцию Казахстана. Раньше в ней не было упоминания о местном самоуправлении. С момента обретения независимости в принципе были сложности с его организацией. Но было много популизма. Этот вид управления сознательно исключался из Конституции страны. Но в 1995 году было заявлено, что Казахстан идет по пути развитых государств, поэтому ему необходимо местное самоуправление. Центральная политическая власть поняла необходимость и была намерена делать какие-то определённые шаги в этом направлении.
После изменения в Конституции государственные органы, включая профильные министерства, предпринимали неоднократные попытки создать закон о местном самоуправлении. Со стороны общественности тоже исходила инициатива, но все предложения отвергались на разных стадиях. Фактически, эти законы ни разу не вносились в парламент.
А почему так происходило?
Власть не комментировала свои решения. Поэтому нам нужно отвечать на этот вопрос в форме «Я думаю, что», а не «Вот почему».
При планировании реформы местного самоуправления боролись две тенденции. Первая тенденция состояла в том, чтобы попытаться сделать что-то со стороны государства, при этом ничего фактически не меняя и не выпуская бразды правления из своих рук. Власти опасались хаоса из-за потери управления, каких-то неадекватных поступков со стороны населения, сепаратистских настроений. Поэтому государство предлагало вариант законопроекта, который был совсем куцым. И он, естественно, сразу же подвергся серьезной критике.
Внести свое предложение пытались также представители общества, разные политические силы, партии, общественные движения и организации. Они опирались в основном на международный опыт. Я тоже участвовал в этих процессах. Но на том этапе я забывал о том, что сегодняшнее состояние системы местного самоуправления в любой стране — это результат многолетних, может быть даже многовековых шагов, которые следуют за экспериментами и осознанием ошибок. Мы по наивности предполагали, что, зная весь исторический путь других государств, сможем прийти к аналогичным результатам быстрее. Но и без того власти долго отвергали все предложения общественности, считая их радикальными.
Это продолжалось до момента, пока Нурсултан Назарбаев не утвердил концепцию развития местного самоуправления, где были определены все цели, задачи и действия. Она тоже оказалась беззубой, но мы говорили: лиха беда начало. Потом мы начали ездить по командировкам и конференциям, общаться с различными экспертами из других стран. И после этого еще лучше поняли, что нельзя построить все сразу, нужно идти шаг за шагом.
И все же у нас были надежды, что концепция даст хоть какие-то возможности влиять на принимаемые решения на местном уровне. Но с годами они так и не появились. Концепция, тем не менее, обязывает власть советоваться с людьми, учитывать их пожелания, разъяснять логику своих действий, слышать обратную связь.
Каким в итоге оказался эффект первой концепции?
Власти бодро отрапортовали, что завершили ее реализацию удачно, но на самом деле все было не так радужно. Концепция была слабой, но даже ее несущественные изменения не были воплощены. При этом мы были вынуждены признать, что даже незначительные меры, предполагающие совмещение закона о госуправлении и местном самоуправлении, превосходили по силе готовность общества их выполнять. Сначала граждане, особенно жители сел, воспряли духом − на них вроде бы начали обращать внимание, собираясь дать им какие-то права.
Но последующая практика показала, что ничего не меняется и власть от них особо ничего не требует. Акимы тоже успокоились и продолжили работать как прежде. Решения вновь стали приниматься в логике властной вертикали − от вышестоящего начальника к нижестоящему госслужащему. В лучшем случае чиновник каждого звена рассказывает людям о том, что собираются делать и каковы результаты уже проделанной работы. На этом все.
Полтора года назад, уже при другом президенте, была принята вторая концепция местного самоуправления. Мы стали серьезнее участвовать в обсуждении на уровне министерских рабочих групп.
На них собиралось много влиятельных людей и общественных деятелей, представителей практически каждого министерства. Мы старались сделать второй шаг гораздо более продуманным и содержательным, но не удалось. Я не скажу, что вторая концепция вообще не дает ничего нового. Но даже полная реализация всех предусмотренных в ней мер всего-навсего расширит возможности людей влиять на принимаемые решения. При этом как такового введения местного управления, как института представительной власти на местах, она не предполагает.
С момента принятия концепции была создана рабочая группа по разработке отдельного законопроекта о местном самоуправлении. Я в неё вхожу. Практически полтора года мы много и часто обсуждали реформу на всех уровнях государственного управления. Я заметил, что нас пытаются послушать. С нами разговаривали о рисках, собирали наши предложения, просили обоснование. Было видно, что это не для отмашки делается. Они действительно собирались что-то предложить. В декабре на портале открытых данных был опубликован новый законопроект о местном управлении. Но мы не очень рады тому, что в нем прописано.
Процесс его подготовки был сложным. Государство должно было отдать проект закона в мажилис более года назад. Но из-за серьезной критики с нашей стороны сроки передачи законопроекта несколько раз переносили, после чего он обсуждался еще несколько раз.
В определенные моменты у нас была надежда, что нас услышали и после этого что-то изменится. Но на высоком уровне снова посчитали, что угрозы самостоятельности в принятии решений даже на сельском уровне гораздо выше, чем ожидаемая польза. Мы пытались объяснить, что все наоборот: пусть люди занимаются благоустройством своих сёл, городов, а не в отчаянии сидят на кухне.
Скорее всего после выборов документ официально внесут на рассмотрение в мажилис, где его будет рассматривать рабочая группа из новых депутатов.
Но я не знаю, насколько сильным будет парламент, насколько обстоятельным, авторитетным и научно подкованным он окажется. Будет интересно, окажется ли он способен генерировать новые идеи, защищать их и предлагать что-то сверх того, что сформулируют курирующие министерства.
Вы говорили, что на момент принятия первой концепции о местном самоуправлении общество было не совсем готово даже к незначительному расширению их власти. Как дело обстоит сейчас? Есть ли снизу более уверенный запрос на властные полномочия?
Давайте разделим два понятия: ожидания и готовность. Ожидания есть. Несмотря на то, что этот процесс идёт долго и все от него немного устали, значительная часть людей − сельчан, горожан, и даже низовых акимов сельских округов − понимают, что улучшение качества жизни произойдет только после усиления местного самоуправления. То есть разочарование не накопилось, и это радует.
А вот что касается готовности, то мое мнение здесь такое: чтобы научиться ходить, нужно ходить. Местному самоуправлению нельзя научиться лишь в теории. Нужно открывать людям возможности, помогать им, давать шанс исправлять ошибки, финансировать их решения. Без последнего − никак, потому что бюджеты сельских кругов слишком куцые. То есть нужно постепенно расширять полномочия людей. Мы не сможем добиться готовности людей, сидя на диване.
Давайте возьмем для примера вопрос управления собственным жильем. В 1992 году у нас была объявлена приватизация: был отменен советский жилищный кодекс и начался законодательный переход к частной собственности на жилье. Этот вопрос должен быть гораздо ближе и понятнее людям, чем управление сельским округом, районом и так далее. Но я не могу сказать, что люди совершенно готовы к самостоятельному управлению своими домами. Мы не можем ни ОСИ создать, ни председателей найти, ни совет дома сформировать. Мало кто хочет брать на себя ответственность. Тогда как любое управленческое решение в доме или на селе означает, что мы заставляем людей что-то делать, за что их будут критиковать.
Что, в таком случае, будет, когда придется формировать нормальные сельские советы? Сельские советы будут принимать общие правила на уровне аула, деревни. Кто для сельчан будет виноват в штрафах из-за скопления мусора возле их сараев? Не они сами, а сельсовет. Поэтому мало кто захочет туда входить, гораздо проще будет перевести критику на акима, чтобы не нести ответственности самостоятельно.
Но все же за прошедшие 30 лет в жилищной сфере кое-что поменялось. Я помню какие странные вещи говорили люди в том же 1995 году. Всё-таки сейчас подрастает новое поколение, мышление которых сформировалось в рыночной среде. Они понимают, что подарков от государства не будет. Они уже по-другому воспринимают самих себя в жизни. Поэтому в ситуации с местным самоуправлением тоже будут происходить сдвиги. Но важно, чтобы она начинала меняться.
Вы видите появление каких-то устойчивых низовых институты, или хотя бы крепких объединений жителей? Если нет, то заметно ли движение в эту сторону?
Все небезнадежно, но, к сожалению, до сих пор сильно зависит от акима каждого конкретного сельского округа. Некоторые акимы после избрания действительно стремятся наладить взаимоотношения с группой сельчан, вселить в них уверенность, что они одна команда и вместе могут чего-то добиться. Они подключают местных предпринимателей, что-то заметное делают на своей территории, что приносит людям пользу. Это не частые случаи, но они бывают. Затем таких акимов забирают либо в бизнес, либо на вышестоящий уровень госуправления, потому что они очень востребованы. На верхнем уровне власти тоже ведь нужно двигать реформу, а для нее нужны люди, которые хотят и умеют работать. Поэтому на низовом уровне образуется вакуум.
Для самоорганизации, причем постоянной, у нас по-прежнему нет системы. Устойчивых инициатив такого рода, которые можно было бы порекомендовать, считанные единицы. На моей памяти самые устойчивые организации − организации людей с инвалидности, поскольку они объединены общей бедой, а также организации матерей, имеющие детей с инвалидностью или большое количество детей. У них есть большая объединяющая цель. Они знают, на что тратят своё время. Они не просто что-то получают, наоборот, они постоянно отдают какие-то свои ресурсы.
Все остальные инициативы, как правило, эпизодические, когда какой-то лидер спонтанно организует людей вокруг себя. Им становится интересно, они какое-то время делают что-то полезное, получают удовольствие от общения друг с другом, но с появлением дополнительных обязательств − детей, необходимости зарабатывать деньги для помощи родственникам − меняют приоритеты.
Местное самоуправление в один момент стали пытаться заместить общественными советами, которые существуют уже 7 лет. Или же механизмом общественного контроля. Но роль и полномочия местного самоуправления гораздо шире. Местное самоуправление − это власть на местах в пределах полномочий, очерченных законом. Причем в каждой стране есть своя специфика. Конечно, зарубежные примеры, на которые мы ссылаемся, правильные. Они действительно показывают, что введение местного самоуправления приводит к более быстрому экономическому росту. Но весь вопрос в том, как нагнать этот опыт и адаптировать систему институтов под политическую жизнь населения каждой конкретной страны.